地方机构编制管理
一、建国以来我们的机构编制管理是怎样一步一步走过来的 在我的印象中，我们党对编制工作的管理最早始于长征途中。在《长征日记》这本书里，遵义会议后，娄山关战役刚刚结束，为了加强军队的体制编制建设，我党成立了最早的编制委员会。这是有案可查的我们编制工作最早的历史记载。这说明了两点，一是，我党早在初期就开始了编制管理工作，另外，也反映出编制工作最早实际上属于军事学范畴。建国以来，我们机构编制管理始终是在党的领导下开展工作的。我们不妨截取几个片断，来重温一下这段历史。 建国初期，我国的机构编制管理就确立了中央“统一领导、统一管理”的体制，那时中央就设立了全国编委。中央不仅决定全国编制工作的大政方针，而且具体安排地方各级人民政府、党派、人民团体的编制员额。1955年3月11日，《国务院关于成立省、自治区、直辖市编制委员会问题(电)》提出，省、自治区和直辖市应成立编制委员会，统一管理省、自治区和直辖市以下各级行政、事业和企业机关的编制工作。委员会下应建立适当的办事机构，有计划地进行工作。1956年3月，国务院常务会议决定，中央、省(市)、县三级设立编制委员会。编制委员会的主要任务是：掌管行政编制；划分事业编制、企业编制、行政编制彼此之间的界限；对事业经费的编制问题，只是过问，发现问题提出意见。纯企业的编制主要是经济核算问题，因此由经济委员会和劳动部负责。从1957年开始，中央决定，把机构编制的“统一领导，统一管理”的体制改为“统一领导，分级负责”的体制，实行中央和省(区、市)两级管理，中央和省(区、市)均设置编制管理机构。到了1962年，中央提出，各级编制委员会不仅要管好行政编制，也要把事业编制管起来，以便统一管理、严格控制。今后各级国家机关及其所属事业单位增设机构、增加编制，必须经过编制委员会审核，专报党委和政府批准。文革中，机构编制管理工作基本处于中断状态，改革开放以后，机构编制管理工作全面恢复。1991年，为了加强中央对机构编制的统一领导，严格控制机构编制膨胀，推进机构改革和行政管理体制改革，中央决定成立中央机构编制委员会及其办事机构。此后，地方各级的机构编制管理工作也陆续恢复展开。 以党的十一届三中全会为标志，我们的机构编制管理工作的重心发生了深刻的变化，逐步从适应计划经济体制的管理方式转为适应社会主义市场经济体制的管理方式。十一届三中全会以前，我们的机构编制管理工作主要是管编制。改革开放后，机构编制管理的内容拓展到管职能。1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，对政府机构管理经济的主要职能作出了规范。1986年5月召开的机构改革试点工作座谈会上明确提出转变政府管理经济职能的概念，对综合经济部门和专业经济部门提出了转变职能的具体要求，以后又进一步探索了在分解职能基础上转变职能的方法。从1987年10月开始，按照各部门定职能、定机构、定编制的“三定”要求，制定了国务院机构改革实施方案。该方案在1988年3月召开的七届全国人大一次会议审议通过。1988年机构改革，没有搞单纯的精简，而是根据政府职能总体配置的要求和各个部门的具体情况，首先确定各部门的职能，然后再根据职能确定各部门的机构设置和人员编制，初步改变了过去就机构论机构的经验管理做法。1998年国务院机构改革时，“三定”方案改为“三定”规定，效力进一步提高。目前，通过“三定”规定明确部门职能和对部门职能进行调整，成为机构编制部门进行职能管理的主要内容。 需要指出的是，无论是哪个阶段的管理模式，我们机构编制管理始终遵循《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的法律规定，并积极探索建立机构编制管理的法规体系。1987年，党的十三大明确提出:“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。”党的十四大后，为了规范国务院行政机构的设置，加强编制管理，提高行政效率，1997年8月，《国务院行政机构设置和编制管理条例》出台。这个条例是第一部关于机构编制的专门法规，第一次着重从程序方面对机构编制管理作出了法律规定。党的十五大提出，要深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。 历史告诉我们，建国以来，我们机构编制管理工作体现了四个特征，一就是在中央的统一领导下开展工作，二也是在法律法规的规定下开展工作，三是，我国政治经济发生重大变革的时候，我们机构编制管理工作的重心和主要任务也逐步调整和扩展，从单纯的编制管理为主要内容，延伸到体制、职能、领导职数、机构设置以及监督检查。最重要的是，从“国家编委”改为“中央编委”，体现了党管编制的决心，体现了党对机构编制工作的重视。 二、地方机构编制管理在整个机构编制工作中的地位和作用 我国是一个单一制的国家，我们的机构编制管理工作是一个整体，只是中央和地方的机构编制管理工作的侧重不同。我初步概括了一下，地方机构编制管理的地位和作用主要体现在以下五个方面。 第一，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要基础。首先，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的执行者，中央定的，都要靠地方机构编制管理工作来实现；其次，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的推动者，各地情况差异很大，中央的政策能不能结合各地实际，得到贯彻落实，也要通过地方机构编制管理工作因地制宜的组织实施；再次，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的检验者，大到方针政策，小到具体规定，是否符合各地实际，是否能具体的落实，都要通过地方机构编制管理来检验；再其次，从目前总的分工来看，中央主要是管宏观、管总量、管政策、管标准，但是，对于地方机构编制管理工作来说，除了要管好、用好中央核定的行政编制，还要根据各地的经济社会发展水平和各项社会事业的需要，自主管理事业单位的机构编制。换句话说，从行政编制的管理角度看，地方机构编制管理是协助中央。但从事业机构编制管理的角度看，中央管的是中央直属的事业单位的机构编制，而地方就不仅仅是事业单位的单纯的机构编制管理，还要定政策、定标准，中央和地方从某种意义上说是各管各的，而且大头主要是在地方。 第二，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要方面。首先，从管理对象看，目前我们国家5个行政层级(也有学者认为是4个行政层级)中，4个层级在地方。其次，从管理工作的量上看，在全国的700万行政编制中，地方管理的行政编制占绝大部分，地方管理的事业单位的量更大。再次，从实际工作中看，中央制定的机构编制的方针、政策和具体规定，在实施过程中，遇到的各种各样的矛盾和困难，也主要体现在地方机构编制管理的具体工作中。 第三，地方机构编制管理是我国机构编制管理政策和创新的重要来源。首先，是中央制定机构编制方针、政策的重要来源。毛主席说，实践出真知，中央制定的所有机构编制方针、政策都不是在办公室里拍脑袋拍出来的，而是根植于地方多年来艰难的摸索和丰富多样的实践；其次，是全国性机构编制标准的重要来源。我们定的这些标准，无论是全国行政编制总量、各层级行政编制总量的划分以及事业单位的全国性标准，定得对不对，合适不合适，都凝聚了地方的实践、管理经验和智慧；再次，是全国机构编制信息、情况和数据的来源。离开了这些，我们的机构编制管理工作就成了无源之水、无本之木、空中楼阁；再其次，是我们整个机构编制管理工作经验的来源。中央制定方针、政策的实践基础、纷繁多样的感性材料、生动活泼的经验事例、简单实用的方法手段等等，都是长期以来工作在机构编制工作一线的同志们的发明创造；最后，是我们整个机构编制管理工作创新的来源。我们机构编制管理很多重要的创新都来源于地方机构编制的具体实践，是在地方机构编制管理探索的基础上，通过大家共同的、不断的总结、提炼、完善而得来。 第四，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要力量。首先，我们国家从事机构编制管理的同志们绝大多数都在地方。我们初步估算了一下，目前全国大约有1万人从事机构编制管理工作，地方占了99%；其次，是我们研究机构编制重大方针、政策的重要力量，铁林同志多次提出，要充分依靠地方的力量联合攻关，研究重大问题。举最近的例子来说，我们今年刚刚颁布的《条例》，就是集中体现了全系统的智慧；第三，是我们解决机构编制管理各种问题，化解各种矛盾的主要力量。 三、我们在长期的工作实践中形成的一些基本经验和体会 机构编制管理工作既涉及生产力，也涉及生产关系，既涉及经济基础，也涉及上层建筑，甚至可以说，机构编制管理工作也是生产力。打一个不太恰当的比喻，我认为，机构编制管理工作实际上就是我们国家机器的设计者和维护者。长期以来，对于我们整个系统积累的好经验，大家都有所概括，我这里谈一下感受比较深的四条。 第一条，我们的工作必须始终适应经济社会发展的客观需要，必须服务、服从于各级党委政府的中心工作，这是我们最宝贵的经验之一。一方面，经济社会发展有其内在的规律，我们机构编制管理也有其内在的规律，我们的规律是经济社会发展规律在机构编制领域的体现，我们的规律必须适应经济社会发展的规律，体现时代的要求，反映人民群众的意愿。这是我们做好各项工作的出发点和落脚点；另一方面，我们之所以说机构编制是重要的执政资源，就是因为我们的工作要涉及体制、涉及职责权限的划分、涉及职能的配置、涉及领导职数的确定、涉及机构设置、涉及编制员额、涉及财政预算的支持。也就是说，各级党委政府的决定，都要通过适当的组织机构来实现，通过适当的体制机制的保障来完成，这是我们机构编制工作的首要任务，是我们作为党委政府参谋助手的主要体现，也是衡量我们工作得失的尺度和标准。我们日常的管理工作非常多，但我坚信，这始终是第一位的工作。 第二条，机构编制的权威性要通过严格管理来实现。这里讲的“严”，首先是我们各级的机构编制管理工作必须坚决的、不折不扣地遵守中央确定的方针、政策；其次是必须坚决的、不折不扣地执行各项法律法规；再次是必须坚决的、不折不扣地执行中央定的各项标准；最后，对于各省、自治区、直辖市定的事业单位机构编制管理的政策、办法、标准，也要坚决的、不折不扣地贯彻落实。机构编制体现的是国家意志，代表的是国家和人民群众的利益。机构编制的本质特征就在于它的强制性，没有这个强制性，就失去了机构编制的意义。机构编制的强制性只有通过我们的日常工作来实现，这也是我们机构编制的唯一性。没有这个“严”，我们所有的机构编制管理工作就失去了本来的约束力。有了这个“严”，我们的机构编制管理工作就有了一个坚实的前提和基础。只有“严”字当头，才能树立我们机构编制工作的权威，机构编制才有用。当然，我们不能简单的、概念的、机械的去理解这个“严”，在这个“严”的前提下，我们完全可以从实际出发，实事求是地解决问题。 第三条，制度建设是我们化解矛盾的一个重要手段。我经常听到一些编办领导同志说，由于我们机构编制管严了，得罪了党委政府的领导，得罪了要机构要编制的部门，得罪了部门的领导，成为各种矛盾的交汇点。我们要从这种矛盾的焦点中找到出路，唯一的办法，就是通过我们的制度建设来解决。编制工作有双重属性，刚才讲到的是它的第一个属性，强制性，它还有另外一个属性，就是服务性。说的通俗一点，就是为党和国家的各项事业发展服务，为人民服务，为部门服务。服务的越好，它的强制性就越强，服务的越差，它的强制性就越差，这是一个辨证的关系。我们只有通过建章立制，通过规范化的办事程序，才能既可以严格地按照制度办事，又可以赢得各方面的理解和支持。实践证明，把握得好的地方，机构编制工作都得到了党委政府领导的重视和支持，反之，就是四面楚歌，整天疲于应付，焦头烂额，这实际上也损害了编制的强制性和服务性。 第四条，管理才是我们真正的看家本领。机构编制工作有两大主题，一是改革，二是管理。我个人感觉，这些年来，我们的工作是不是存在一些误区，比如说，重改革，轻管理，说到底，就是对管理没有足够重视。如果反思一下我们的工作，是不是可以这样说，我们大量的工作精力都放在了改革上，而忽视了管理才是我们的看家本领。广义上讲，改革也是管理，是管理的一种极端表现，是通过比较剧烈的调整实现管理。但是，事实上，如果我们管得好，就不需要那种疾风暴雨式的改革。比如说，有些国家虽然也有一些改革，但把主要精力放在管理上，有的采取零增长的管理模式，还有的采取的是负增长的管理模式。当前我们正处于新旧体制交替的历史时期，有些问题确实需要改革来实现，如果通过管理的手段确实实现不了我们的目的，就要通过改革来实现。但如果我们只注重改革，不注重管理，只讲改革，不讲管理，一手硬一手软，改革也就失去了基础，改革成果也难以巩固。如果我们管理的力度大，我们改革的力度就会小一点，震动就会小一点。我在一个省调研时看到，凡是日常管理工作到位的地方，改革的震动就很小，管理薄弱的地方，需要通过改革解决的问题就多，造成的震动就大，改革的成本就高。总而言之，我们不是反对改革，而是说管理和改革同样重要，只讲改革，不讲管理就有失偏颇了。 四、我们当前面临的困难和挑战 首先，我们最大的困难和挑战，来自于新形势对机构编制管理提出了更高的要求。在计划经济的体制条件下，所有的工作都是通过指令性实现的，机构编制管理也是如此，全国上下一盘棋，上面定了下面照着办就行了，没有商量的余地。在那样的历史条件下，可以说编制工作相对好管一点。但是在社会主义市场经济条件下，计划性、指令性少了，一些重大的体制机制在不断的调整变动。新旧体制交替过程中的一些深层次的矛盾和问题，越来越尖锐，我们是绕不开，躲不过去的。与我们联系比较密切的组织、人事、财政的各项工作都在改，有的改的幅度还比较大。但是客观的讲，从当前我们机构编制管理的现状看，我感觉，计划体制条件下的机构编制的管理的惯性还在起作用，我们沿用的管理方法往往还是一些老套路、老方法，新的举措并不多，比较单一。比如说，我们的各项规章制度还没有成体系，只有一些零星的制度，有些制度虽然很好，但在一些地方也没有坚持下来。一些与群众生产生活关系密切的全国性的编制标准，我们还也没定出来。 其次，机构编制的全程管理还没有实现，这是我们遇到的又一个困难和挑战。机构编制从管理链条和流程来看，大体上可以分为管理前的预先研究，审批，以及审批后的跟踪、监督。也就是说，机构编制管理是一个动态的、全程的管理，而不仅仅是某一个环节的管理。从现在的管理的现状看，我们比较注重审批这个环节，很长一段时间忽视了跟踪和监督，最大的问题出现在审批前的预先研究。铁林同志要求我们“学习调研立办”，我理解，由于缺乏审批前的预先研究，属于守株待兔式的被动管理，或多或少缺少走出去了解需求、为党委政府和部门排忧解难的主动性和预见性。实际上，预先研究是科学、合理、公正审批的前提。另外一方面，对编制存量的管理还没有找到好的办法。真正需要编制时，唯一的办法就是把蛋糕一再做大，导致编制总量不断增加。该优化、调整、减少的那一部分存量，没有盘活；即使在总量不变的情况下，也还缺乏平衡调剂的有效办法。总之，我认为，我们是不是可以变“被动挨打”，为“主动出击”，真正做到了这一点，就能够改善我们机构编制“管、卡、压”的形象，就能够更少的得罪人。 再次，我们机构编制的管理体制还没有完全理顺。虽然党中央、国务院始终高度重视机构编制工作，但是，当前，我们省一级的机构编制部门只11家独立设置，其他都是合设，到了市、县，管理力量更少，这就是我们的现状，这是我们有目共睹的事实。我们就是在这样一种体制下，承担着繁重的任务，这对我们来说是一个极大的困难和挑战。我们在工作中要面对上下级的党委政府，要面对党委政府的主要领导，要面对分管的领导，还要面对所有党政群的部门领导，我们的工作如果做不好，就得不到这些领导和部门的理解、支持和重视，我们就没有地位，我们没有地位，我们就很难开展工作，我们没有地位，优秀的人才就不愿意参加到我们机构编制队伍中来，我们自己培养的优秀人才也出不来，我们的工作就更加做不好，这是一个恶性循环。大家普遍认为，机构编制工作是难事情，是得罪人的事情，我感到，工作越难做，越需要我们加强自身体制建设。 五、今后值得我们关注的一些重点问题以及发展方向 一是改革改革办法，创新管理理念。我感到，过去我们说的机构改革实际上主要就是精简，砍机构，减人员，砸饭碗，精简成了机构改革的代名词。干部群众一听到机构改革，首先想到的就是可能要下岗了，要被分流了，搞得人心惶惶。这样的改革，固然有其特定的历史背景和条件，但是放到今天以及今后，再这样改下去，恐怕就不行了。党的十六大以来，中央提出牢固树立科学发展观，构建和谐社会，坚持以人为本，我们首要的任务就是要树立科学的改革观，不再搞那种运动式的改革。特别是《公务员法》己经实施，我们的改革也要按照法律规定的来办，我们机构改革的指导思想、方针原则、具体内容、实施步骤都要符合构建和谐社会的要求，都要体现对人的基本尊重。再也不要在社会上出现因为机构改革而产生的分流人员上访队伍。 在树立科学改革观的同时，也要创新管理理念。首先要加强制度化建设，把多年以来行之有效的经验、方法、办法上升为制度，改过去按经验管机构编制为按制度管机构编制；其次，要牢固地树立服务意识，变过去的被动管理为主动服务，既要及时地了解党委政府的意图，也要掌握部门的需求。既要当好党委政府的参谋助手，也要成为部门的好帮手；再次，要不断提升我们的业务水平，注重学习和研究，提高思想理论素质和业务素质，提高分析问题和解决问题的能力，善于发现各地、各部门在改革、管理实践中的新经验、新办法。 二是力争破解一些长期困扰我们的几个重点难点问题。地方机构编制管理主要、直接的对象是基层政权和与企业、群众生产生活相关的窗口机构。举例来说，包括乡镇、街道和社区、开发区、行政执法以及直接和群众打交道的办事机构。各地在这些方面都进行了积极的探索，我这里主要想谈一下对城市管理体制改革的体会。 三是努力打造一支有战斗力的机构编制管理队伍。机构编制工作的环境不断的在发生变化，机构编制管理的内容和方式方法也在不断变化，迫切需要进一步加强队伍建设，改革创新机构编制管理，关键在人，需要不断提高干部的素质和能力，切实取得工作实绩。需要注意对各个层次干部的培养工作，需要注意吸引各个部门的优秀人才来我们编办工作，为我们的机构编制队伍注入新鲜的血液。按照铁林同志提出的，真正建设一支讲党性、谋大局、善协调、办实事的机构编制管理队伍。