关于加强机构编制监督检查几个问题思考
【内容提要】近年来，社会各界对机构编制管理工作高度重视，中央编办也采取了积极措施加强机构编制监督检查，确保机构编制管理合法、合理、合民意。如何更有效地发挥机构编制监督检查作用，全面提升机构编制管理水平，本文从加强队伍建设和完善内部监督机制、协作约束机制、外部监督机制几个方面进行了认真思考和探索。
中央编办副主任吴知论曾在2006年南京召开的全国机构编制监督检查工作会议上指出：“未来的机构编制管理将分为三大块，第一块是政策研究，工作量会大于三分之一；再一块就是监督检查，工作量也会大于三分之一；第三块是审核审批，工作量会小于三分之一”。这个对未来形势的判断，说明了监督检查的份量和重要，为我们机构编制管理工作指明了方向。在当前进一步深化行政管理体制改革，建设服务型政府的新形势下，如何贯彻落实《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，切实加强机构编制监督检查工作，全面提升机构编制管理水平，是每个机构编制工作者值得认真思考、深入实践和不断创新的一个重要课题。
思考之一：队伍建设问题
建设高素质的机构编制监督检查队伍是做好监督检查工作的根本保障。一是要配齐配强监督检查队伍。这次编办单独设置后，绝大部分市县级编办单独设置了监督检查科（股）室，明确了相关职能，为监督检查工作创造了有利条件。但是，就我省机构编制监督检查队伍整体力量配备来说，仍然相当薄弱，据初步统计，全省市县级编办中，成立了监督检查科（股）室仅占18%，将监督检查科（股）室与其他科（股）室合署办公仅占19%，还有63%市县级编办只是安排专门人员负责或兼管监督检查工作。目前，各级编办肩负的职责任务十分繁重，特别是县级编办，编制配备少，如果没有专门的组织机构和专职人员，投入的精力就很有限，难以保证监督检查工作质量和水平。列宁曾经讲过：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零”。因此，成立专门的监督检查机构，配齐专业的监督检查队伍显得十分重要和迫切。二是要加强监督检查队伍的教育培训。机构编制监督检查工作是一项政策性、业务性、知识性较强的综合性工作，也是一项开拓性的系统工程，能不能很好地担负起这一职责，关键取决于这支队伍的素质。由于市县级编办真正单独办公时间不长，整个机构编制管理队伍年轻，新手多、经验少、能力弱，与所承担的任务要求还不完全相适应，需要一个学习和成长的过程。中央编办、省编办要采取统一规划、分批推进的方式，加大教育培训力度，提高市县级编办特别是县级编办监督检查队伍的整体素质，不仅要帮助他们掌握履行职责所必须的业务知识和工作技能，还要帮助他们提高如何运用督查成果的能力，才能进一步提高监督检查工作的整体质量和水平。三是要保护好监督检查工作人员的积极性。美国前国务卿鲍威尔有句名言，“认真负责有时就意味着得罪人”。开展监督检查工作的过程，实质上就是触及矛盾、解决问题的过程。监督检查人员认真履行职责时容易得罪人，面临的压力大，编委、编办领导要善于保护好他们的积极性，做他们的坚强后盾，不仅要在工作上支持，还要在政治上关心，为他们营造一个良好的工作环境。
思考之二：内部监督机制问题。各级机构编制管理机关是实施机构编制监督检查工作的责任主体，按照管理权限对本行政区域内机构编制的监督检查，属于内部监督。建立和完善内部监督机制是提升机构编制工作整体效能的有效途径。一是要建立自我约束机制。加强机构编制监督检查工作，说到底，就是要加强对机构编制权力的监督和约束，通过建立一套相对完整的自我约束机制，防止机构编制权力的扩大和乱用。首先要完善机构编制集中统一领导的管理体制。集中统一领导是机构编制管理工作的重要原则和要求，要严格执行机构编制事宜由编委及其办事机构一个部门承办、“一支笔”审批、一家行文的“三个一”制度，不断完善集体议事规则，坚决顶住压力，守住红线，为机构编制监督检查把好第一道关口。其次要建立机构编制管理责任制和责任追究制。机构编制工作实行中央统一领导、地方分级管理的体制，要明确各级党委政府、编委、编办和受监督检查单位主要负责人的职责，按照“谁批准、谁负责”的原则，建立管理责任制和责任追究制，将行政责任、经济责任和法律责任有机统一起来，强化领导干部机构编制管理的责任意识和法制意识。再次要建立规范权力运行机制。党的十七大报告提出“确保权力正确行使，必然让权力在阳光下运行”。要认真研究机构编制管理工作，合理界定机构编制管理权限和审核、审批程序，规范办事流程，从受理到办结，步骤清晰，程序严密，一目了然，确保按制度办事、靠制度管人，实现权力运行制度化、程序化和效能化。二是要抓住监督检查的重点和难点。监督检查的内容包括机构编制管理法律法规贯彻执行情况、地方各级人民政府行政机构限额和行政事业编制总量控制情况等九个方面，涉及事项多，覆盖面广。在目前监督检查队伍力量有限的情况下，不能“眉毛、胡子一把抓”，要善于在千头万绪中找重点，抓难点，敢于碰硬，真督实查，发挥好监督检查的威慑力。既要敢于抓重点，如抓住领导关心和社会关注的超编进人、擅自增设机构、超职数配备领导干部等突出矛盾和问题，进行重点督查，又要善于抓难点，如抓住行政机关职能转变和职责界定这个难点，查“三定”规定执行情况，解决部门职能交叉和缺位、越位、错位问题，以点带面，整体推进监督检查工作。三是要明确监督检查的基本要求。第一要抓住审批、执行、反馈评估三个关键环节。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环的过程，是一个有机的结合体，没有监督检查的决策、执行和反馈评估，机构编制管理就会偏离正常的运行轨道，破坏整个行政管理体系。第二要把握监督检查方式。要把常规检查和专项检查、联合检查相结合，把事前预防和事中监督、事后监管相结合，把单位自查和定期抽查相结合，建立科学有效的监督检查机制。第三要讲究监督检查方法。不要拘泥于听取汇报、召开座谈会、个别谈话、走访等常规方法，应视不同情况大胆创新，以提高监督检查结果的可比度和可信度。四是要探索监督检查管理新体制。从工作实践来看，一些地方之所以出现违规违纪现象，虽然存在地方“长官意志”、一些部门无视机构编制纪律等多种原因，但根源还是机构编制管理部门控制力软弱、自身管理混乱的原因造成的。来自部门自身的监督，使机构编制部门扮演了既当运动员，又当裁判员的尴尬角色，难以实施有效监督。针对实践中出现的自我监督检查难问题，可以学习借鉴一些地方的经验做法，探索实行下管一级的机构编制监督检查机制，以排除各方面干扰。
思考之三：协作约束机制问题。机构编制监督检查工作涉及面广，情况复杂,仅仅依靠机构编制部门一家难以打开局面，需要相关职能部门的配合与支持。一是要取得纪检机关的配合支持，建立协作配合机制。尽管目前机构编制监督检查工作在社会上产生了很大影响，但同解决问题的要求相比，权威性还不够，编办对相关责任人没有处置权，对监查对象的约束力和威慑力不强。要加强与纪检机关的协作配合，认真研究协作配合的方式，规范协作配合的程序，健全协作配合的制度，整合双方的监督资源，使纪检机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势，又形成整体合力，才能提高监督检查的质量和实效，提高监督检查的权威。二是要加强与组织、人力资源社会保障、财政等部门的协调联动，建立监督约束机制。有效遏制机构编制违规违纪行为，需要组织、人力资源社会保障、财政等部门的协调联动，监督约束。要建立以机构编制部门为主，组织、人力资源社会保障、财政等有关部门分工负责、协调联动、运转高效的监督约束机制，只有在机构编制部门审核批准设置的机构、核批的人员编制和领导职数范围内，组织、人力资源社会保障部门才能调配录（聘）用人员和核定工资，财政部门才能列入预算、核拨经费和发放工资，社保、公安等部门才能办理相关的业务手续，使机构编制部门与联动部门既紧密联系又相互监督，同步加强，协调推进。三是加快实名制网络管理平台建设，强化保障机制。机构编制实名制网络管理平台是有效遏制机构编制违规违纪行为发生的重要载体。要学习借鉴黑龙江省的经验做法，建立纵向省、市、县编办上下数据贯通，横向各级编办、联动部门以及各应用单位环环相连，集管理、控制、统计、分析、决策功能于一体的机构编制实名制网络管理平台，各级编办、各有关联动部门可以通过网上授权，以平台的机构、编制、职数和实有人员数据作为共享数据，在各自管理范围内行使职权，确保全省机构编制管理在平台的约束下规范有序运行，实现机构编制监督检查从事后、盲目、被动向主动、动态、预防的方向转变，把中央关于加强和完善机构编制管理的要求落到实处。
思考之四：外部监督机制问题。充分发挥社会、舆论等外部监督的力量和作用，营造开展机构编制监督检查工作的良好氛围，提升机构编制管理服务经济社会发展的能力和水平。一是强化宣传教育，营造舆论氛围。要通过广播电视、报刊和网络等新闻媒体多种形式的舆论宣传，使机构编制政策法规深入人心，使监督检查的途径和内容家喻户晓，获得社会各界的广泛认同和支持，集民智、汇民意，群策群力，实现监督检查工作良性互动、健康开展。二是畅通监督渠道，拓宽社会监督。要着力打造“
（作者单位：广东省肇庆市机构编制委员会办公室）